《国土资源部关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》政策解读

《国土资源部关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》政策解读 

　　一、出台《意见》的必要性

　　执法监察工作是国土资源工作的重要组成部分。党的十八大以来，国土资源执法监察工作围绕中心、履职尽责，严格执法、坚守红线；关口前移、重心下移，推动将违法行为发现在初始、解决在萌芽；下放权力和责任，卫片检查的警示约谈工作由省级政府组织实施，压实主体责任；完善执法监察制度建设，研究出台了《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》，规范执法行为；组织开展“十佳国土资源办案能手”等评选活动，打造忠诚干净担当的队伍；国土资源执法力度不断加强，执法形势持续好转。

　　但我们也要看到，国土资源违法总量仍然较大，特别是重点工程和农民住宅用地违法占比较高，严格执法的重点还不够突出，执法效果还不够明显；有的地方寄望通过年度卫片检查、运动式执法、专项行动等一次性“过关”，对日常执法重视不够，还需要进一步转变观念；执法人员严格依法履职的能力和水平还不够高，被追责的风险和压力持续增大。一些地方开始探索综合行政执法改革，迫切需要完善国土资源执法监察体制机制。针对这些问题，有必要认清当前形势及其对执法监察工作的新要求，理清工作思路、原则和措施，对今后一个时期的工作作出部署和安排，进一步加强和改进执法监察工作。

　　二、《意见》的主要内容

　　一是明确了当前和今后一段时期加强和改进执法监察工作的总体思路。二是提出了加强和改进执法监察工作应遵循的4个基本原则：坚持严格执法监察、坚持预防查处并重、坚持科技创新支撑、坚持落实共同责任。三是从七个方面就加强和改进执法监察工作作出了具体安排和部署，包括构建常态化执法监察机制、严肃查处违法问题、规范执法监察行为、提升科技执法水平、加强执法监察能力建设、营造执法环境、落实协同推进工作机制。

　　三、加强和改进执法监察工作的总体思路

　　党的十八大以来，部党组反复强调要“观大势、谋大事、懂全局、管本行”。按照这一思维方式和工作方法，执法监察工作必须认真贯彻党中央、国务院和部党组有关要求，围绕中心，服务大局，坚持严字当头，依法行政，严格执法，使执法监察履职更加到位；坚持深化改革，下放权力，压实责任，使执法监察履职更加高效；坚持创新理念，做到“发现在初始，解决在萌芽”，使执法监察履职更有公信力。为此，《意见》明确加强和改进执法监察工作的总体思路是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益，落实依法行政、推进法治国土建设的要求，严格执法监管，建立健全执法监察工作常态化、立体化、制度化机制和模式，持续提升履职能力和水平，着力将违法行为发现在初始、解决在萌芽，维护国土资源的良好秩序。

　　四、加强和改进执法监察工作应遵循的基本原则

　　一是要坚持严格执法监察。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大战略部署，明确提出严格执法是推进依法治国的关键。当前，我国基本资源国情没有变、资源环境约束趋紧的总体态势没有变，违法占用资源的意愿和冲动仍然大量存在，必须站在保障国家粮食安全、生态安全和经济安全的高度，始终如一的坚持严格执法，对违法问题保持高压态势，严肃查处、重典问责，坚定不移地守护红线。

　　二是要坚持预防查处并重。执法监察工作处在国土资源管理“批、供、用、补、查”整个链条的最末端，前端解决不好，必然人为引发违法问题。为此，在执法机制上，要注重惩防并举，发挥好国土资源管理的整体功能。一方面要从前端业务环节完善制度、加强服务、改进管理，从源头上预防违法问题的发生，另一方面要严格执法查处，严肃查处和惩戒各类国土资源违法行为。

　　三是要坚持科技创新支撑。执法监察队伍是国土资源系统最大的一支队伍，但随着执法环境日趋复杂，“人海战术”和传统的执法手段已难以适应监管任务的需要。多年的卫片检查工作证明，将科技手段引入执法监察工作，是提升执法监察工作水平的重要途径。只有走科技执法的道路，发挥现代科技对执法监察工作的支撑作用，强化遥感监测、信息化等科技手段的应用，才能不断提高执法效能。

　　四是要坚持落实共同责任。国土资源执法监察的客体是土地和矿产资源，都具有属地性质，同时也具有公共属性，执法监察工作事关重大，绝不是国土资源系统一家之事。为此，须坚持落实共同责任，争取地方政府、相关部门、社会公众的理解、支持和配合，推动各方自觉履行职责，形成齐抓共管的工作格局，合力防范和遏制国土资源违法行为。

　　五、为什么要强调加强源头防控？

　　从当前国土资源违法情况看，重点工程、农民宅基地等程序性违法占违法总量的70%左右，这些需求具有一定刚性和合理性，如不能从前端依法予以保障，势必会引发违法问题；对此类违法，单纯强调严格查处不仅难以解决，社会效果也不好，必须从源头上研究采取对策措施。具体来说，就是要更加注重发挥好反馈功能，由个案查处向分析反馈延伸，从案件查处中发现管理和制度政策中需完善之处，及时健全制度、改进管理，变被动堵截为主动预防和疏导，依法保障合理的国土资源需求。为此，《意见》明确：注意了解掌握各类项目动态，提前介入、主动服务，保障合理的国土资源需求，最大限度地从源头上防止产生违法问题。

　　六、《意见》如何强化日常执法监管？

　　国土资源违法行为发生初始，是制止违法、降低损失的“黄金时间”，通过强化日常执法监管，及时发现、制止违法行为，既能降低执法难度和执法成本，又能有效化解集中打击可能导致的严重对立。各地在强化日常执法监管方面进行了积极的探索，建立快速反应机制、发动群众力量、推动联合执法等措施，推动执法监察工作关口前移、重心下移，将问题发现在初始，解决在基层，可以有效降低执法难度和执法成本，避免了社会财富损失。为此，《意见》明确：一要及时发现违法行为。将执法监察的重心下移到县级国土资源主管部门，充分发挥国土资源所前沿哨所作用，强化基层执法。对群众举报、媒体反映、遥感监测、执法巡查、随机抽查等方式发现的违法线索，要及时核查，将违法行为发现在初始。有条件的地方可以探索购买第三方服务的方式，开展巡查等工作。二要有效处置违法问题。对发现的违法行为，要采取责令停止或限期改正等措施，及时制止；拒不停止的，要报告同级人民政府、抄告相关部门、向社会通报，做到解决在萌芽。符合立案条件的，应当依法立案查处。三要改进完善卫片检查，发挥卫片检查对日常执法的评估检验作用。

　　七、为什么要改进完善卫片检查？

　　卫片执法检查开展十六年来，对于提高地方党委政府依法管理和利用国土资源的意识、推进违法行为查处整改发挥了不可忽视的作用。但是，也要看到一些地方存在“等卫片过关”的思想，日常执法监管工作受到冲击。同时，卫片检查属于“过去完成时”的事后查处，违法事实多已形成，查处整改难度大，行政执法成本高。为此，必须扭转“等卫片过关”的思想，进一步拓展卫片检查的功能。卫片检查既是对全年国土资源管理情况的一次全面体检，也可以作为检验日常执法是否到位的一种有效手段，日常执法监管加强了，卫片检查工作的强度和压力相应也会大大降低。为此，《意见》明确：应用遥感监测技术手段，充分发挥全天候和全覆盖遥感监测的监管作用，完善卫片检查与土地变更调查协同推进、与土地例行督察相结合的工作机制。健全约谈、问责制度，强化查处整改，发挥卫片检查对日常执法的评估检验作用。

　　八、为什么要强调严肃查处违法问题？

　　严格执法、是执法监察工作永恒的主题。查处国土资源违法案件是《土地管理法》、《矿产资源法》赋予国土资源主管部门的法定职责，也是国土资源执法监察工作一项重要的工作内容。作为执法监察工作的“杀手锏”，执法如果不严，违法者不会知所警诫，自觉维护法律权威、严守耕地红线、维护群众权益也就无从谈起。为此，《意见》明确必须坚持严格执法监察，并从严格履行法定查处职责、突出执法查处重点、加强监督检查等三个方面，提出了严肃查处违法问题的具体要求。

　　九、《意见》如何体现严肃查处违法问题的主题？

　　首先，《意见》突出一个“严”字。在基本原则部分，将“坚持严格执法监察”作为加强和改进执法监察工作的首要原则。其次，强调履职主体责任。按照“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，部、省、市、县四级国土资源主管部门都要履行好各自的查处职责。《意见》明确：坚持案件查处属地管辖原则，县、市两级国土资源主管部门要切实履行查处工作主体责任。部和省级国土资源主管部门要加强指导，并对重大典型案件挂牌督办或直接立案查处。第三，强化了约束机制。为促进法定查处职责落实到位，《意见》明确：强化对执法查处履职情况的监督，严格落实行政执法责任制，对有案不查等情形，上级国土资源主管部门要责令其查处或者挂牌督办，直接立案查处。对违法多发、日常执法薄弱的地区，要作为重点监管地区，督促其整改。对不依法履职或履职过错的，应当依法追究责任。第四，突出了执法查处重点。执法监察力量有限，查处工作必须确立以保障用途管制目标实现、维护群众权益为中心的原则，突出查处重点，集中力量打击。《意见》明确：将违法占用耕地特别是基本农田、用地和勘查开采活动中破坏生态环境、土地征收中损害群众权益等严重的国土资源违法问题作为执法查处重点，严肃查处，公开通报查处结果。

　　十、《意见》对规范执法监察行为有什么具体要求？

　　党的十八届三中全会、四中全会都强调要严格规范行政执法行为。国土资源执法工作不仅要求事实认定符合客观真相，办案结果符合实体公正，还要求办案程序合法公正。为此，《意见》就规范执法监察行为的提出了具体要求：一是完善执法监察工作规定。近几年来，部先后出台了《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》，对执法监察工作的职责界限、程序、内容和标准作出了具体的规定，以严格的程序保障依法履职尽责。下一步，还要研究起草《国土资源执法监察规定》，进一步完善执法监察规定。二是健全行政处罚裁量权基准制度。考虑到我国地域辽阔，各地社会经济发展情况差异较大，制定全国统一的国土资源执法裁量权基准不具现实性，省级国土资源主管部门应结合本地社会经济发展的实际情况，细化行政处罚的标准、范围、种类、幅度等，并在执法工作实践中严格执行，做到过罚相当。三是建立执法全过程记录制度。通过利用各种技术手段，跟踪、记录执法全过程，完善立卷归档，做到执法留痕，全过程有据可查，发挥好监督和保护执法人员的双重作用。四是推行行政执法公示制度。2016年12月30日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《推行行政执法公示制度、全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，国土资源部承担了行政执法公示试点工作，将依照规定将执法依据、执法流程、裁量权基准、处罚决定等向社会公开，接受社会监督，以公开促公正，防止执法权滥用。五是探索建立重大行政处罚决定法制审核制度。对涉及重大金额、重点执法对象、有重大社会影响等案件，在作出行政处罚决定之前，由本单位法制机构进行法制审核，确保行政执法行为规范合法。

　　十一、如何发挥科技创新对执法的支撑作用？

　　多年执法工作实践证明，只有创新科技手段，走科技执法的道路，才能不断提升对违法行为及时发现和有效处置的能力。各地在执法实践中主动探索，运用无人机、视频监控、在线巡查等现代科技手段，为执法监察工作装上了“千里眼”、顺风耳”，大量违法行为及时遏制在萌芽状态，执法履职公信力有了明显提高。为此，《意见》明确：充分应用卫星遥感、无人机、视频监控、手机终端、微信平台等科技手段，完善立体化的违法行为发现渠道和处置模式。有条件的地方，要探索建立快捷有效的违法行为核查指挥和快速反应机制，应用互联网+技术开展在线巡查和实地核查，提升执法监管的科学性和时效性。

　　国土资源信息化是推进国土资源管理现代化的重要途径，信息化建设为提升国土资源执法效能、强化执法监管提供了手段，《意见》提出，要推进执法监察信息化建设。执法监察信息化建设的目标，具体可分为两个阶段来实现：近期目标是整合建立执法监察信息监管平台，增强系统集成度，实现纵向上部省市县四级执法监察信息的互联互通，横向上执法监察信息与规划、耕保、用地、勘查、开发、储量等国土资源其他业务信息的互联互通。执法监察信息化建设的远期目标，是构建国土资源综合监管体系，实现信息化条件下协同监管的工作格局。

　　十二、《意见》就加强执法监察能力建设提出了那些要求？

　　队伍是事业发展的基石。总体上看，全国5万多名执法监察人员是一支敢打硬仗、能打硬仗的一支队伍，为维护国土资源管理秩序做出了重要的贡献。但是，面对新形势、新任务的要求，执法监察干部队伍的素质还亟待进一步提高。特别是执法监察工作担负的职责有一定的独特性，队伍庞大、一线作战，关系到政府和部门的形象，全面提高执法监察队伍的素质显得尤为紧迫和必要。《意见》提出：不断提高执法队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，组织开展上岗培训、业务培训、落实持证上岗和资格管理制度。同时，我们还要看到，腐败仍是国土资源系统最大的危险，执法监察人员手握执法权，面临的考验更加严峻，廉洁自律这根弦丝毫不能放松。《意见》明确：打造执法严明、勤政廉洁、敢于担当的执法监察队伍。

　　国土资源执法监察工作内容繁多，除常规的内业工作外，还有大量的巡查、调查取证等外业工作，为顺利开展工作，需要设置相应的执法监察工作机构，配备必要的执法监察人员，并提供车辆、装备、经费等必要的工作保障。《意见》明确：各级国土资源主管部门要把执法监察工作摆到更加突出的位置，切实加强组织领导和统筹协调，加强和财政、人事等相关部门的沟通，确保执法人员、经费和车辆等装备到位，为执法监察工作提供有力保障。考虑到国土资源违法行为一般都涉及较大经济利益，执法过程中，执法监察人员经常面临违法当事人暴力抗法等带来的人身、财产等意外风险。根据财政部、监察部《关于党政机关及事业单位用公款为个人购买商业保险若干问题的决定》（财金〔2001〕88号）“可以为特岗人员办理人身意外伤害险”的规定，《意见》明确：有条件的地方要为执法监察人员建立健全人身意外伤害保险等职业风险保障制度。

　　十三、如何打造良好的执法监察环境？

　　地方党委政府的重视和支持则是执法监察工作能否顺利开展的关键，全国文明城市、国土资源节约集约模范县（市）创建等活动，为我们提供了一条争取地方党委政府支持的有效途径。实践证明，创建活动进一步提高了地方政府依法管理和利用国土资源的意识，有效调动了贯彻执行国土资源法律法规和政策的积极性，整改查处国土资源违法行为的主动性明显增强。《意见》明确：加大执法监察相关测评指标在开展全国文明城市、国土资源节约集约模范县（市）创建活动中的运用力度，争取地方党委政府和有关部门对执法监察工作的重视和支持。

　　党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大战略部署，明确提出“全民守法是基础”。全民知法和自觉守法，国土资源的违法总量必然大大降低。为此，《意见》明确：加大法律法规政策的宣传教育力度，充分发挥典型案件查处、约谈问责的警示教育作用，提高全社会保护和依法开发利用国土资源意识。

　　十四、如何落实好协同推进工作机制？

　　（一）加强部门之间协调配合。一是要落实好抄告制度。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）等文件明确了建立共同责任机制有关要求，但对如何落实共同责任机制缺乏具体抓手和措施。抄告借助相关部门力量共同有效制止违法行为，是落实共同责任机制的具体抓手和措施。《意见》明确：对发现的违法行为，要按照规定及时抄告相关部门，提请相关部门采取措施，共同制止违法行为。这里的违法行为，主要是指制止无效、当事人拒不停止的违法行为。可抄告的相关部门包括发展改革、规划、建设、环保、市政、电力、金融、工商、安监、公安等。二是探索建立黑名单信用惩戒机制。根据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）的规定，对严重失信主体可以采取行政性约束和惩戒措施。《意见》明确：配合有关部门探索建立黑名单信用惩戒机制，对重大违法案件当事人依法依规采取行政性约束和惩戒措施。三是配合做好综合行政执法改革工作。十八届四中全会部署深化行政执法体制改革，要求将包括国土资源在内的多个领域执法纳入综合执法的范围。对中央有关决策部署必须坚决贯彻落实，《意见》明确：已实行综合行政执法的地区，国土资源主管部门要积极支持、配合综合行政执法机构做好相关工作。

　　（二）加强内部业务沟通协同。国土资源部门是重要的行政执法部门之一，各个内部业务工作机构都是执法主体的有机组成部分。保证国土资源法律法规的贯彻实施，不只是执法监察一个环节的责任，而是贯穿于国土资源管理的各个环节。因此，执法机制上，要注重发挥国土资源管理整体功能，跳出执法机构唱“独角戏”的窠臼，更加突出“大执法”的理念，发挥“批、供、用、补、查”的整体执法监管效应，事前、事中、事后联合监管，各司其职，共同构筑守护国土资源的坚强堡垒。《意见》明确：各级国土资源主管部门要按照权责一致的原则，细化内部各业务机构的监管职责，强化协同配合，完善内部审批、管理和执法信息共享机制。审批和管理中发现的违法问题，应当及时移交执法监察工作机构组织查处；执法监察工作中发现的制度和管理问题，应当及时通报相关业务机构。

　　（三）强化执法督察协调联动。执法监察是法律法规赋予国土资源主管部门的一项重要职责，其对象是违反国土资源法律法规的当事人。国家土地督察制度则是一项新的制度安排，目的是督促省级人民政府落实好土地利用和管理的主体责任，有效减少和遏制违法行为。执法监察与土地督察是国土资源管理不可或缺的两种重要监管力量，可谓土地监管的一体两翼。加强双方工作协作，建立多元化的协作机制，有利于相互借力、形成合力，建立起有效的上级政府对下级执法整改查处土地违法问题督办机制。为此，《意见》明确：加强执法监察和土地督察工作的统筹和协调，建立执法和督察信息共享、定期会商、协同作战等工作机制，打出执法、督察的组合拳，发挥法律手段和行政手段各自优势，有效传导查处、整改压力，提高地方人民政府依法管地用地意识。

　　（四）推进行政执法与司法衔接。《国土资源部 最高人民检察院 公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕203号）、《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国土资源部关于在查处国土资源犯罪工作中加强协作配合的若干意见》（国土资发〔2008〕204号）对涉嫌国土资源犯罪案件的移送范围、程序，查处工作联席会议、信息通报、协作配合等工作均已作出了具体的规定，但目前国土资源行政执法与刑事司法相衔接的工作机制还不够完善，实际工作中还存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合效率不高等问题。为此，《意见》明确：进一步完善国土资源主管部门与公安机关、检察机关、审批机关的协作配合机制，落实联席会议、信息通报、案件移送等各项制度。同时，考虑到浙江等省探索的国土资源非诉案件裁执分离制度已取得一定成效，具有可推广的价值，《意见》提出：探索实施裁执分离，发挥乡镇人民政府在依法拆除违法建筑方面的作用，有效解决案件移送难、执行难等问题。